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孙国茂:普惠金融与乡村振兴的可持续性

本文系青岛大学经济学院教授、经济学博士、博士生导师孙国茂为《山东省普惠金融发展报告(2019)》作的代后记,《山东省普惠金融发展报告(2019)》已由社会科学文献出版社2019年9月出版。

  乡村振兴是党的十九大提出的重大战略部署,是关系到社会主义现代化建设全局性和历史性任务,是新时代中国特色社会主义消除发展不平衡、不充分的客观要求,也是全面建成小康社会赋予我国农业农村发展的新内涵。改革开放40年,我国工业化和城市化建设创造了举世瞩目的成就。无论在城市数量还是城市规模,都取得了空前的进步,为人类历史上波澜壮阔的史诗般的人口迁移创造了巨大的城市空间,使数以亿计的农村人口进入城市生活。40年来,我国城市化率从18%提高到58.5%。但令人忧虑的是,人口转移后的大部分农村地区发展缓慢,有些地方甚至出现停滞和衰退。2005年10月,党的十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”,从此我国进入了统筹城乡社会经济发展,实行工业反哺农业、城市支持农村建设的新阶段。十八大以来,我国农业农村发展速度不断加快,并取得显著成果。但由于农村人口基数庞大,加之工业化过程中对农业农村欠账太多,城乡发展不平衡、不充分依然是我国当前面临的突出矛盾。站在中国特色社会主义新时期的历史关口,加快解决农业农村发展,缩小城乡差距,使广大农村居民共享发展成果显得更加紧迫。

  习近平总书记在十九大报告中指出:“要坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。”国务院乡村振兴战略规划提出了“五大振兴”的具体目标。与十六大相比,党的十九大提出的乡村振兴目标更加科学、更加全面、更加宏伟。但是我们必须清醒地认识到,乡村振兴是一个艰巨而复杂的系统工程,绝不是三五年就可以完成的事情。在拥有5亿多农村居民和近2000万贫困人口的国家,实施乡村振兴战略绝非易事,更不可能一蹴而就。在乡村振兴战略实施过程中,如果路径选择和制度供给操作不当,很可能会出现不断反复。

  乡村振兴的决定性因素是什么?

  回顾人类社会200年经济发展不难发现,在世界各国在工业化和城市化进程中,乡村衰落是一个普遍性现象。20世纪下半叶以来,在联合国等国际组织推动下,乡村振兴与反贫困一道逐渐演化为全球性运动。由于社会制度和国情差异,各国政府对乡村衰落认识的程度有所不同,选择消除乡村衰落的时间节点不尽一致。各国根据自然禀赋、经济发展水平以及经济结构等确定自己的乡村振兴路径。一些国家获得了成功,如美、英、法、德、日、韩等国,也不乏失败案例,如巴西、委内瑞拉等国,不仅农业农村发展失败,而且使整个经济陷入困境。

  十九大报告指出,我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变,我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。这意味着,我国实施乡村振兴的历史任务比其他国家更加艰巨,认真总结各国的经验教训就显得尤为重要。尽管世界各国并未形成乡村振兴的统一模式,但是我们必须找出决定性因素。只有从问题的关键入手,才能确保乡村振兴战略实施的可持续性。在此,我们首先考察两个国家的经验。

  一是美国乡村振兴经验。美国虽然是个只有二百多年历史的国家,但是农业的立法却十分完善,通过立法来保护农业和农民,这为乡村振兴提供了法律保障。早在19世纪时,美国农业部就明确定位“农业是制造业和商业的基础”。从20世纪30年代的罗斯福新政开始,开启了长达几十年的立法推动农业发展阶段,使美国的农业保护制度逐步完善。在乡村振兴过程中,美国先后制定出台并修改完善了《农业调整法》《农业法》《农业安全与农村投资法案》等百余部法律法规。对农业补贴是农业政策核心,通过立法不仅确立了农业的基础性地位,而且促进了美国农业发展、夯实美国乡村建设的经济基础,使土地资源和水资源保护、农业科技发展、农产品价格、农业信贷、农业税收和农产品对外贸易等方面都覆盖在农业法律体系内。近年来,美国农业立法越来越关注对乡村发展的引导扶持以及农业农村的可持续发展。《2014年新农业法案》对建设宜居宜业的农村居住社区、培育增进互信的农村合作组织、发展兴旺发达的农村多元经济、创新促进发展的农村资源环境保护工作等进行规范。《2018年农业提升法案》继续加强了一系列农村发展举措,对农村互联网建设、可持续发展、资源保护项目的投入等方面作出具体规定。针对农业农村基础设施投资大、公益性强、回收周期长等特点,美国综合运用信贷担保、补贴等政策工具,由联邦政府和地方政府共同出资建设乡村公路、供气供热、垃圾污水处理等公益半公益基础设施,由市场投资主体建设农业发展等相关基础设施,为振兴乡村经济提供了有力支撑。此外,为了确保农业发展领先于世界各国,美国还建立了完备的农村金融体系,形成了政策性金融机构、商业性金融机构和合作性金融机构三足鼎立的农村金融体系。

  二是日本乡村振兴经验。二战后,遭受战争重创的日本经济几近崩溃,百废待兴。由于战后重建过分投资于城市建设,大量劳动力需求导致农村青壮年纷纷流向城市,城乡差距逐渐加大,农村开始出现明显衰败。20世纪50年代,日本政府制定法律保护农民并开始了早期的乡村振兴。1952年出台了《农地法》;1961年出台了《农业基本法》和《农协合并助成法》;1967年又出台了《结构政策的基本方针》。通过一系列法律法规,在粮食增产、农民增收、农业增效等方面起到了促进作用。1969年,日本政府出台《农业振兴法》后,又提出了令世人瞩目的“造村运动”,目的在于通过农业产业化和发展乡村特色旅游等新型农业经营形式,改变农村落后面貌,实现乡村振兴。1999年,日本出台了旨在指导21世纪农业农村发展的新的农业法《食品、农业、农村基本法》,把乡村振兴作为农业农村发展的基本理念。日本发挥农业协同组织在农业生产、技术和金融等方面的独特优势,改造提升传统农业,推广以地方特色产品为基础的“一村一品”发展模式,经历了初加工或简单加工的“1.5次产业”和农工商融合发展的“第六产业”两次转型升级,农业产业链条不断延伸,农产品附加值显著提升。经过二十多年的造村运动,日本基本消灭了城乡差距,农业现代化水平明显提高。与美国乡村振兴模式所不同的是,日本通过立法确保乡村振兴所需的资金投入。自上世纪50年代以来,日本政府颁布了《农林中央金库法》《农林渔业金融公库法》《农业共济基金法》《农业改良资金助成法》《渔业现代化资金助成法》《林业改善资金法》等10项法律,规范和调整国家对农业的投资政策,加强对农业的扶持和保护。此外,日本还建立了完善的农村金融体系。日本的农村金融体系既包括政府主办的政策性金融,也包括农民主办的合作金融。日本唯一的政策性金融机构就是农林渔业金融公库,它为从事农林渔业生产、加工和贸易的企业与个人提供金融服务。《农林渔业金融公库法》规定,农渔民在出现资金困难时,政策性金融机构必须向他们提供长期低利的贷款。日本的合作金融机构是指农协系统。农协系统是按农民自主自愿的原则登记成立的,主要有农业协同组合、信用农业协同组合联合会、农林中央金库三级组成。农协系统可以接受成员存款,根据需要可以向成员贷款,不以盈利为目的,旨在为全体成员提供金融服务。

  纵观美、日等国的乡村振兴经验,我们从中可以得出这样的启示:在乡村振兴过程中起关键作用的因素有两个,一是制度设计,即乡村振兴立法;二就是资金保障。从世界各国乡村振兴成功经验看,制度保障和资金保障这两个关键因素缺一不可,无一例外。目前,党中央已连续16年发布一号文件聚焦农业农村问题。关于农业农村方面已制定且现行有效的法律15部、行政法规28部、部门规章148部、地方性农业法规规章600余部,以《农业法》为核心的农业农村法律体系逐步构建。下一步,国家还将制定乡村振兴促进法,通过立法,明确乡村振兴要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,构建产业发展、人才支撑、生态保护、文化传承、组织建设的制度体系。可以说,我国围绕农业农村经济发展和乡村振兴的立法已经比较完善。剩下的另一个决定性因素就是:资金保障。

  乡村振兴所需资金规模与乡村振兴可持续性

  无论是经济学理论还是经济发展经验都告诉我们,经济增长离不开资本要素的投入。党中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出:“实施乡村振兴战略,必须解决钱从哪里来的问题。要健全投入保障制度,创新投融资机制,加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局,确保投入力度不断增强、总量持续增加。”近日,央行等五部委发布的《关于金融服务乡村振兴的指导意见》提出“完善农村金融资源回流机制,把更多金融资源配置到农村重点领域和薄弱环节”,充分显示了金融对于乡村振兴的重要性。问题的关键是,要实现乡村振兴每个阶段性目标,到底需要投入多少资金?乡村振兴5年期规划、10年期规划与资金规模之间到底是怎样的逻辑关系?

  早在2005年十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”后,学术界曾对新农村建设所需资金规模开展过讨论,形成了几种方案。一是中国社科院提出,大约需要投入2—4万亿元人民币;二是中国银监会测算,大约需要投入15—20万亿元人民币,三是农村问题专家赵俊臣认为,国家需要投入30—50万亿元。但是2018年“一号文”出台以来,尚未发现国内专家学者关于乡村振兴所需资金投入的研究成果。最近,农业农村部副部长余欣荣在公开场合表示:实现乡村振兴战略五年规划目标,至少要投资7万亿元。值得说明的是,《广东省2017年预算执行情况和2018年预算草案的报告》披露,广东省2018年省级一般公共预算支出中用于乡村振兴的资金规模是1055亿元。

  目前,我国农村居民人均收入为14600元/人,农村居民人均消费为13066元/人,全国仍有1660多万贫困人口生活在农村,尤其是欠发达的西部山区,农业和农村基础设施基本上是空白。农村问题专家李昌平认为,乡村振兴首先是让农村居民,尤其是老人和儿童过上有品质的生活。从农村人均GDP、农业和农村现状看,我国在实施乡村振兴战略过程中确实存在比发达国家更多的困难,需要投入更多的资金。综合研究成果和公开信息,我们认为,我国乡村振兴的第一阶段至少需要投入10万亿元的资金规模。

  投入到乡村振兴的资金分两类,一类是可以产业化的投入,如一乡一业、一村一品项目投资,现代农业经营体系投资等;另一类是非产业化投入,如农民生活条件改造投资、农业基础设施投资等。对第一类投入,可以考虑筹集社会资金;对第二类投入,主要依靠政府。财政部数据显示,2018年,我国一般公共预算中用于农林水支出为20786亿元,占公共支出总额的9.41%。2019年的《政府工作报告》提出“全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元”,以“放权、减税、让利”为主的治国方略被称为百年未有之大变局,这意味着,所有财政支出的增加都会非常困难。在此情况下,对农业农村增加财政投入的空间有多大?值得思考。假如每年约两万亿元乡村振兴投入中有一半来自财政,农业农村投资占公共支出总额的比重将从9.41%提高到14%。这显然不太现实。正如余欣荣所说:必须建立财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局。乡村振兴这样的系统工程,完全靠财政资金投入是不现实的。必须建立乡村振兴的造血机制,才能确保乡村振兴的开创性。除了财政资金,余欣荣提出另外的两个资金来源是农村金融和社会资金。

  从以上分析可知,资金投入决定了乡村振兴的可持续性。在财政资金约束的条件下,如何建立一种机制,确保社会资金进入农业农村就成了最关键的因素。

  普惠金融是乡村振兴可持续性的根本保证

  普惠金融最早由联合国提出。根据联合国定义,普惠金融具有包容性、便捷性、可获得性和商业可持续性四大特征。美国次贷危机后,普惠金融得到G20、国际货币基金和世界银行等大力推广,成为世界大多数国家开展国际合作的纽带和衡量金融体制变革、社会进步发展的重要标准之一。

  党的十八届三中全会提出“发展普惠金融”后,我国把普惠金融上升为国家战略,并在国际上积极倡导和推动普惠金融。习近平总书记先后在G20安塔利亚峰会和G20杭州峰会上向全世界承诺:发展普惠金融,消除贫困人口。国务院《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》指出:“大力发展普惠金融,是我国全面建成小康社会的必然要求。”并明确提出,小微企业、农民、城镇低收入人群和贫困人群等特殊群体是当前我国普惠金融重点服务对象。

  当前,我国普惠金融体系还很落后,很多地区农村金融需求无法得到满足。一方面,外部资金很难进入农村;另一方面,市场化环境下农村资金有可能向城市流动,导致农村金融短板长期得不到解决,贷款难、贷款贵、担保少、风险大和坏账多等问题成为农村金融难以解决的顽症。国务院出台普惠金融发展规划后,监管部门把工作重点放在传统的大型金融机构上,采取了对“三农”增加金融产品、改进服务方式、规定金融机构发放支农贷款比例、鼓励金融机构增加支农贷款等一系列政策措施扶持农村金融发展;银保监会要求商业银行设立普惠金融部,增加对“三农”的普惠金融业务。但是,由于大型金融机构同时受到宏观审慎监管约束,“信用不匹配”和“信贷配给”等导致农村地区金融服务不足问题始终无法从根本上消除。五部委《关于金融服务乡村振兴的指导意见》提出的“金融精准扶贫力度不断加大”、“金融支农资源不断增加”和“农村金融服务持续改善”客观上要求乡村振兴必须“创新投融资机制”,建立普惠金融体系。

  习近平总书记在第五次全国金融工作会议上指出,要建设普惠金融体系。普惠金融改变了以往金融机构只为大企业和有钱人服务的传统金融服务模式和金融理念,从这个意义上说,普惠金融也是金融领域最大的供给侧改革。从国际上普惠金融发展经验看,乡村振兴规划中提到的“农村金融”和与“三农”相关的所有金融需求和金融服务都属于普惠金融范畴,农村金融是普惠金融重要组成部分。大量事实证明,要实现乡村振兴的战略目标,就必须建立完善的、具有商业可持续性的普惠金融体系,确保农村金融服务可获得、全覆盖。这也是为什么党中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》明确要求:“普惠金融重点要放在乡村。

  通过立法和积极财政政策建设普惠金融体系

  自十八届三中全会以来,我国已出台了很多关于发展普惠金融的政策,但与普惠金融相关的立法却很少,目前只有2017年新修订的《中小企业促进法》的第三章部分条款涉及普惠金融。这也许是国家推动普惠金融多年却收效不彰的根本原因。要建立完善的有效服务乡村振兴的普惠金融体系,必须制定相关法律。比如制定《普惠金融法》或在《乡村振兴促进法》中为农村金融和农村合作金融提供保障。

  2019年的中央经济工作会议提出:“继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策”。应当利用积极的财政政策,建立乡村振兴财政优先保障机制。利用扩大地方政府专项债券规模等政策,建设普惠金融体系,加快推进乡村振兴战略实施。只有建立了财政优先保障机制和普惠金融体系,才能真正形成“金融重点倾斜、社会积极参与的多元投资格局”。

  具体地说,政府应当列出财政专项资金做好两件事情。一是建立和完善普惠金融基础设施。比如,“乡乡有机构,村村有服务,乡镇一级实现银行物理网点和保险服务全覆盖”;建立“三农”与中小企业征信系统;提高全省农村地区互联网普及率等。尤其是提高农村地区互联网普及率,对于普惠金融体系建设至关重要。根据第43次《中国互联网络发展状况统计报告》数据,截至2018年12月,我国互联网普及率为59.6%,其中农村地区互联网普及率仅为38.4%。因此,提高农村地区互联网普及率已成当务之急。互联网普及率不提高,不仅严重制约普惠金融发展,也严重制约着人才振兴和文化振兴等。

  二是创新投融资机制。社会资金难以向农村流动的根本原因是“三农”金融消费者信用不匹配,对于社会资金来说存在较高的风险溢价。监管部门现行的“信贷配给”政策,强制要求大型金融机构按比例向“三农”提供金融服务既有悖于市场规律,也违反宏观审慎监管原则。要吸引社会资金向“三农”流动,政府必须承担部分“三农”金融需求的风险溢价。否则,社会资金即使进入农村,也缺乏商业可持续性。

  近年来,尽管政府和监管部门做出很多尝试,但是由于金融监管要求以及产品门类设计过于繁琐,降低“三农”金融需求风险溢价没有产生明显效果。因此,必须对财政资金引导社会资金的机制进行创新。投融资机制创新至少包含三方面内容:一是制度安排方面要体现财政优先保障,财政资金从总量上要确保对“三农”所需资金的支持数量,鼓励金融机构尤其是小微金融机构对“三农”增加金融服务,激活社会资金尤其是正规金融机构以外的民间资金通过普惠金融体系进入农村;二是在产品设计方面尽量简化,鼓励各金融机构和投资者不断开发和推出适合“三农”特点的新产品;三是在服务手段方面,利用品牌建设、社会责任等鼓励村镇银行、小贷公司以及各类担保机构等开展服务“三农”竞争。

责任编辑:夏建萍
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