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刘李胜:寻找金融科技和金融监管的平衡术

本文系著名经济学家和国际资本市场专家,金融与管理学教授,中国证监会前专家型官员刘李胜为《山东省金融科技发展报告(2019)》所作的序言。《山东省金融科技发展报告(2019)》已由中国金融出版社于2019年9月出版。

  习近平总书记在党的十九大报告中强调指出:“深化金融体制改革,增强金融服务实体经济能力,提高直接融资比重,促进多层次资本市场健康发展。健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架,深化利率和汇率市场化改革。健全金融监管体系,守住不发生系统性金融风险的底线。”为我国当前和今后一个时期,打好防范化解重大金融风险攻坚战,推进金融体系整体改革和健康稳定发展指明了方向。

  2018年11月27日,中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会联合发布《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》(银发〔2018〕301号),具体部署了旨在完善我国金融机构监管框架,防范系统性风险,有效维护金融体系稳健运行的各项重要任务。在当前科技与金融深度融合、金融科技迅猛发展的形势下,需要更加重视金融业务风险与技术风险叠加后产生的扩散效应,平衡行业发展与风险监管间的关系,通过建设多层次、全方位监管治理体系,确保金融科技发展过程中的风险可监测、可管控、可承受,促进金融科技行业为服务实体经济发挥更大的作用。

  日新月异的科技与金融创新的碰撞,带来金融科技快速发展,是目前出现的一种必然现象。金融科技在推动传统金融业转型发展的同时,不断催生出诸多金融新业态,逐渐重构金融生态系统,为全球金融业的整体创新与发展注入新活力,提供新动力。不得不说,金融行业正被近现代金融机构、金融市场诞生以来最宏大最复杂最深刻的技术创新所包围。互联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等不断迭代的科技发展异彩缤纷,甚至已经开始从根本上改变现行金融业务模式,并对现行监管框架造成不可避免的影响与冲击。金融科技的创新与进步,正成为金融行业改革发展、实体经济转型升级的强大动力。但是,任何事物发展都具有两面性,金融科技在提高金融效率、推动经济发展的同时,其风险属性不可避免地将伴随着其创新与突破的每一步。在现阶段的金融科技背景下,一方面科技创新和更迭速度显著加快,另一方面金融产品创新的周期大为缩短,跨界金融服务日益丰富、业务范围和金融产品错综交叉、各类综合性机构和大量金融衍生工具不断涌现,金融风险的隐蔽性、突发性、传染性和负外部性等特征也日益明显。金融科技在提供跨市场、跨机构、跨地域的金融服务时,不同业务之间相互关联、渗透,金融、技术和网络风险之间产生叠加与聚合效应,使风险传播途径更隐蔽,传染性更强,波及范围更广。在2018年到2019年里,在大数据、人工智能、区块链等创新技术的推动下,迅猛发展中的金融科技几乎覆盖了支付、借贷、保险、理财等各类金融服务领域,很大程度上提升了金融服务的效率,满足不同消费者对金融服务多样性和个性化的需求。同时,其背后也暴露出诸多问题,如部分机构以金融科技创新名义,实际开展非法金融活动,扰乱金融秩序,坑害不明真相的参与者。不断出现的金融风险事件,凸显的正是由金融科技创新带来的风险防范和监管难题。金融科技的"颠覆性创新"推动了新时代金融业的转型升级,也预示着传统金融监管将迈向新的范式。

  金融监管是一系列指导活动如何进行的规则体系,无论是正式法律法规,或私人合同中的法律条例,或市场自发形成的条例,在规则被违反时提供补救措施或强制执行措施。恰当的监管有助于金融科技发展良好态势的形成。金融创新是突破金融监管形成的“金融抑制”而产生,又反作用于金融科技监管的转型与发展。实践中,金融监管与金融创新之间的脱离体现为两方面:一是金融创新的速度总是超前于金融监管方式;二是监管法规总是滞后于金融创新的发展步伐。金融科技的高速创新本身就决定了必然存在“监管滞后”现象,主要原因是金融监管当局对金融机构及其契约安排的回应往往显得滞后。金融监管当局在一开始往往会采取“让子弹飞一会”的观察态度,等待时间来检验金融科技创新的成效。当新兴的金融业态发展到一定的阶段时,监管机构特别是地方监管部门就有主动介入之意,之后甚至会表现出“监管冲动”。提高金融效率和维护金融稳定,一直是金融行业的目标,但这两个目标本身就具有矛盾性。监管的偏好就像钟摆,在稳定和发展的两极中不断调整和摇摆,这被称之为监管的“钟摆效应”。监管的“钟摆效应”更加凸显了把握金融科技监管“度”的重要性。有效监管金融科技是金融监管机构职责的重中之重。金融科技并没有改变金融的功能与风险属性。金融科技的发展必然也要遵循金融的基本规律。对于金融科技的监管,一方面需要包含传统金融监管的延续性,另一方面,也要有金融科技时代的包容性和适应性。避免过严的金融监管完全扼杀了金融创新的活力,需要精准把握金融科技监管的力度。

  作为新生的金融业态,金融科技还没有形成一个成熟的规制机制和监管体制。加之金融科技有关的法律制度有所欠缺,监管沟通机制正在建立和完善之中,金融监管的空白、重复、套利空间较大,更多采取事后查处、惩罚、补救、治理等措施,引发的后遗症等问题不可避免。可以说,金融监管模式和制度过于刚性时,就会缺乏一定程度的灵活性和弹性,减弱对支持金融创新和金融科技发展的力度。当然,目前出现试验性金融监管模式是一种新动向,可能有助于增强监管制度的灵活性和弹性,提高金融监管的适用性和有效性。实验性监管是指金融监管主体在推出一项新的监管政策之前,在一个受控的环境里激励金融创新,通过观察、试错、交流、评估,掌握金融创新的本质、收益和风险,从而有助于制订符合事物发展规律的科学的监管政策。试验性金融监管以“监管沙箱”为典型代表,针对金融监管者在第一时间判断创新存在困难的问题,及时采取对策,并果断纠错,从而防止危机事态蔓延。例如,英国金融监管当局率先研究、运用“监管沙箱”新方式,探讨并创建了“在风险可控的前提下测试金融创新”的监管工具,取得了重要进展。“监管沙箱”被提出后,得到新加坡、澳大利亚、香港、日本等金融监管部门的认同,并在不同程度上予以吸收、借鉴和采用,也对我国金融监管具有启示和借鉴意义。长期以来,加强金融监管协调,补齐监管短板,一直是我国金融监管的一项目标,以这一目标为出发点的“软法治理、柔性监管”理论与“监管沙箱”的运作逻辑内在地契合。“监管沙箱”本身就是一项突破性的金融科技创新,具有多方面的重要现实意义。首先,监管者推行监管沙箱的目的非常明确。第二,确保创新测试的过程良性有序运作。第三,建立监管者与市场主体有效的沟通方式。第四,沙箱监管的本质是有弹性的差异化监管。第五,沙箱监管为金融消费者带来更好的体验。在金融领域,“监管沙箱”可理解为一种监督管理机制和政策环境,专门提供给金融科技企业以用作测试其金融创新产品或服务。“监管沙箱”以实验方式创造了一个“安全区域”,为金融科技初创企业提供了更为宽松的监管环境,适当放松参与实验的创新产品和服务的监管约束,来考察其实用性和安全性,以激发创新活力。“监管沙箱”的最大特点是:一改以往被动、滞后的金融监管模式,而是采取主动、前瞻的监管策略,各种金融科技创新活动可以得到一定程度的监管缓释。可以说,“监管沙箱”是一种全新的监管模式,它改善了现有的监管理念,对有效实施穿透式监管起到重要作用。

  从实质上说,中国的金融科技并非起源于金融而是科技。正是适应为各大科技机构纷纷抢占金融业务的需求,中国的金融创新能力才会达到目前这个水平。“上帝给你关上一道门,必定为你开了一扇窗。”这个谚语同样适应科技创新。它虽然给金融监管带来了前所未有的挑战,但同时对金融监管有极大的推动作用。金融科技的发展需要技术驱动型监管,“监管科技”正是一种技术驱动型监管。以“科技+监管”为核心思想的监管科技的出现,是金融科技发展、监管需要、技术进步的综合作用的结果。监管科技的本质就是应用新科技来高效率、低成本地满足金融监管和合规要求的监管创新模式,具体包含两个层面的含义:一是金融企业应用新科技降低合规成本,提高自身风险定价与管理、合规运营能力,以满足业务发展需求和监管要求;二是监管当局运用新科技完善自身监管方法和手段,为金融创新行为制定适宜的监管标准,规避监管空白、重复、套利,提升监管能效。监管机构应用人工智能、大数据等现代科技与监管合规体系进行深度融合,这样能更方便收集大量数据,通过对数据的快速精准处理,发现一些违规操作事件苗头,提前发现潜在的金融风险,为监管机构及金融科技企业提供以技术为核心的监管解决方案,在金融安全和效率两个方面做到协调统一。2017年5月,中国人民银行成立金融科技委员会时,首次明确提及提出要强化监管科技的应用实践,利用大数据、云计算、人工智能、区块链等技术丰富金融监管手段,提升跨行业、跨市场交叉性金融风险的甄别、防范和化解。2017年年6月,中国人民银行发布《中国金融业信息技术“十三五”发展规划》,提出要加强金融科技和监管科技的研究与应用。2018 年5月,中国证监会召开科技监管专家咨询委员会第一次全体会议,讨论了“监管科技总体建设方案”。2018年8月,中国证监会正式印发《中国证监会监管科技总体建设方案》,其监管科技建设工作的顶层设计完成,并进入了全面实施阶段。2019年3月8日,中国人民银行金融科技委员会召开2019年第一次会议强调,要“逐步建立金融科技监管规则体系”和“持续强化监管科技应用,提升风险态势感知和技防能力,增强金融监管的专业性、统一性和穿透性”。监管科技不仅可帮助金融机构无缝对接系统嵌套监管政策,而且能及时自测与核查经营行为是否符合监管要求,提前预测并识别风险,而不是在风险出现之后简单履行合规义务,通过完成风险的主动识别与控制,避免因不合规带来的巨额罚款。监管科技代表着未来金融监管手段和资源的演进趋势,是支撑整个金融业发展的坚实基础。金融监管部门需要持续不断地加强科技监管的力量,面对金融科技具有跨行业、跨市场的风险特征,尽早将技术应用于监管实践中,提高监管资源的效能,用监管科技弥补传统监管的漏洞,以监管科技护航金融科技和科技金融的良性发展,建设良好的生态圈。

  在规则导向的监管模式下,金融监管机构需要以具体的法律法规为依据,制定明确的规则和流程来对金融业实施监管。当规则监管应对金融科技捉襟见肘之时,以原则为导向的监管模式成为一种适合时宜的不二选择。与规则监管相比,原则监管强调对期望的监管效果的一般和抽象的指导原则,从而使监管目标更易于实现。当然,金融科技背景下,金融市场环境的复杂程度也不是单靠原则监管就能够支撑的。何况,原则监管本身就存在内生性问题。因为原则的弹性和模糊性可以导致对其存在多重解读。原则监管在提升监管机构监管灵活性和金融机构合规自主性的同时,也容易引发监管的不确定性和合规执行的模糊性问题。因此,建立以原则导向为主、规则导向为辅的监管体系,有助于有效应对现阶段成熟与不成熟业务领域共存的金融科技新局面,有助于在保留监管原有传统行业目的基础上,给监管金融科技新市场留有余地。

  科学技术本身是中立的,没有善和恶之分。如何应用新的科技则是立法者和监管者思考的问题。金融科技的发展推动了新的金融业态出现,而为了避免监管空白、重复、套利,监管机构也需要引进金融科技,倒逼监管机构采取新的应对立场,是新法律变革的推动力量。从创新发展与健康发展的角度看,金融科技一开始就必须在法律框架之内发展,这是建设法治国家的必然要求。当时而立法,因事而制礼。法律是治国之重器,通过法律制度建设规范金融科技,引导金融科技行业朝着有效管控风险和有益于金融消费者权益的方向发展。基于有限的法律规定和无限的社会问题之间的矛盾,要健全金融科技监管的法律体系,为监管提供完备的法律依据,在立法和修订现有金融科技相关法律、法规、规章的过程中,需要着重于对金融消费者权益的保护。监管当局应从我国的国情出发,逐步完善金融监管法律法规,加快推进金融监管体制变革,在法制上推动金融科技框架立法、规则制定,赋予金融科技和监管科技相应的法律地位,并将其纳入现有金融法律规范体系之中,发挥有效的作用。

责任编辑:邹万里
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