民生宏观:民间投资下滑PPP概念有望成为突破口

PPP的顶层设计和政策推进明显加快,整个PPP的监管、法律和政策体系越来越清晰,可以预见的是,未来一年仍然是PPP政策频发的蜜月期,本文将系统梳理一下目前正在推进或者即将推出的政策催化剂,这也代表了未来PPP发展的方向。

原标题:民生宏观:PPP落地,还有多少政策值得期待?

  PPP无疑是三季度资本市场上的亮点。一方面,从时间进度来看,大部分项目从2015年上半年开始立项,经过近一年的准备之后,大都已进入落地阶段。另一方面,从5月底的32号文开始,PPP的顶层设计和政策推进明显加快,整个PPP的监管、法律和政策体系越来越清晰,可以预见的是,未来一年仍然是PPP政策频发的蜜月期,本文将系统梳理一下目前正在推进或者即将推出的政策催化剂,这也代表了未来PPP发展的方向。

  一、监管体制:部委分工落定,权、责、利界限渐清晰

  部委职能界限划分不清晰一直是PPP推广过程中的一大障碍,财政部和发改委在PPP推进中存在很大的权责重叠。

  双方在推广PPP的思路上存在明显区别:财政部注重“稳”,发改委注重“推”。财政部的第一职责是管理国家财政资金,出发点是严控PPP项目的质量,避免地方政府包装假的PPP项目,进而作为化解地方债务问题的工具。而发改委的第一职责是宏观经济管理,当前形势下的第一要务是“稳增长”,因此发改委较为关注PPP项目的数量和规模,在基础设施和公用事业领域大规模推广运用PPP。

  两个部委自然产生了两套法令的问题。发改委和财政部两部门在PPP的立法、指导意见、项目、推介等方面各自发力,各自推出PPP相关条例。例如,2014年12月4日,财政部发布了《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》和《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》,公布了财政部第一批30个PPP示范项目,并从项目识别、准备、采购、执行、移交等方面规范了操作流程。同一天,发改委颁布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,从项目适用范围、部门联审机制、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面,对开展PPP提出具体要求。

  部委之间职能界限划分不清晰,难免会出现部门设置重复、立法资源浪费等问题。但这一问题已迎来转机,2016年5月,财政部和发改委两部门首次联合发布《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》(简称“32号文”),其中第二条提到进一步加强协调配合,要求各地要进一步加强部门间的协调配合,形成政策合力,积极推动政府和社会资本合作顺利实施。对于涉及多部门职能的政策,要联合发文;对于仅涉及本部门的政策,出台前要充分征求其他部门意见,确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力。至此,财政部、发改委两个主管机构统一战线,共同推广PPP。

  2016年7月7日,国务院常务会议对两部门职责进行了明确分工。2016年7月23日,财政部副部长、财政部PPP工作领导小组组长史耀斌公开表示财政部将在公共服务领域推进PPP工作。2016年8月30日,发改委公布《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》,负责PPP模式在能源、交通运输、环境保护、水利、林业、农业和市政工程等七大传统基础设施领域的推广。两部门分工逐渐明晰,财政部牵头公共服务领域,发改委侧重基础设施领域。

  二、顶层设计:PPP立法步入轨道,两法合一

  为推广PPP模式,各部委相继发力,相关政策密集出台,政策体系逐步完善,为PPP的操作实施提供了相应的指导。目前,上位法体系未建立、下位法存在重复。

  财政部和发改委分开主导相关法案的制定,2016年1月,财政部已率先完成《中国政府和社会资本合作法(征求意见稿)》)的意见征集,但正式版本尚未公布。2016年5月,由发改委主导的《中国基础设施和公用事业特许经营立法草案》已经完成,发改委法规司在会同有关部门研究完善立法草案后,上报国务院。但是从已经公布的版本可以看出,这两部法案之间的存在一定争议:PPP与特许经营的界限不清晰,财政部倾向政府采购法和预算法、发改委偏爱招标投标法等。产生了相关争议,如两标能否合一等。

  2016年7月7日,在国务院统一协调下,这一问题得以解决,由财政部主导的PPP立法和发改委坚持的特许经营法工作,全部交由国务院法制办统筹主导,财政部和发改委作为参与方支持配合。两法合一,PPP上位法有望加速出台。

  随着上位法的协调统一,下位法也逐步健全完善。财政部将会同有关部门,在土地、价格、融资等方面,量身打造适应PPP需要的配套政策,为PPP模式的推进创造有利的条件。

  三、鼓励民资:民间投资下滑严重,PPP有望成为突破口

  随着经济体制改革的推进,我国的民间投资快速增长,增速保持10%以上,在固定投资中的占比也随之提高,从2014年的30.6%大幅提高至2015年的64.2%,但是今年在经济下行的压力下,我国民间投资增长出现了断崖式下跌,2016年1-7月,民间投资仅增长2.1%,增速较上年同期大幅下降9.2个百分点,民间投资在固定资产投资中占比为61.4%,较上年同期下降3.6个百分点,民间投资出现增速和占比“双降”。

  在此经济背景下,促进社会投资尤其是民间投资持续健康发展便显得尤为重要。PPP模式已成为提高民间投资的新抓手,原因有三:

  1、国家政策支持,民间资本投资限制和准入门槛逐步降低

  2016年5月以来,李克强总理已经多次在国务院常务会议上强调 “要破除民间投资的隐性壁垒,进一步放宽市场准入”。2016年7月4日,国务院办公厅发布《国务院办公厅关于进一步做好民间投资有关工作的通知》(国办发明电[2016]12号),部署民间投资有关工作,指出“要进一步调动民间投资积极性,激发民间投资潜力和创新活力”,并通过简政放权、营造公平竞争市场环境、降低企业负担等7个方面激发民间资本活力。2016年9月5日,国务院常务会议提出进一步放开基础设施领域投资限制,在教育、医疗、养老等民生领域对民办与公办机构在市场准入、职称评聘、社保定点等方面同等对待。

  2、地方优惠政策到位,保障民间资本的合法权益

  为吸引民间资本参与,各省相继出台优惠政策,多措并举,保障民间资本的合法权益,如四川省出台《四川省政府与社会资本合作项目推进办法》,构建PPP项目全生命周期管理制度体系和项目推进长效机制,配套一系列促进措施,包括制定PPP综合补助资金管理办法,对全省示范项目给予融资成本补助和市县政府定向财力补助,建立PPP投资引导基金,多种方式引导社会资本参与PPP项目投资运营,为民间资本提供契机,消除疑虑。

  3、融资成本下降,民间资本参与PPP项目有利可图

  在传统制造业和房地产等行业不景气的背景下,民间资本缺乏理想的投资标的,虽然PPP项目总体收益不高,但由于长期利率下行,融资成本降低,民间资本参与时仍有利可图。加之PPP项目规模巨大,根据全国PPP综合信息平台最新数据显示,已入库项目10170个,总投资额12万亿元,且行业分布广,除了常见的市政工程、交通运输、片区开发和生态环保外,还涉及教育、医疗、养老等行业,其中不乏优质项目,PPP模式为民间资本提供了许多可供选择的投资机会。

  四、配套改革:基础设施领域进一步放开,PPP开辟服务业蓝海

  PPP是一种合作模式的变革,更是一种机制体制的创新。作为市场化供给管理方式,PPP模式可突破市场垄断,放开市场准入,让社会资本公平参与市场竞争,成为基础设施和公共服务供给的主力。发挥市场在资源配置中的决定性作用,改变原来政府投资效率不高、方向不准的弊端,引导社会资本找准投资方向,借助其专业技术和管理机制优势,提高资金运用效率。然而,现实中社会资本参与PPP过程中存在着许多障碍,亟待体制机制创新和配套改革。

  为了鼓励社会资本参与,基础设施和公共服务领域正逐渐放开,配套改革同步推进,2016年7月4日,国务院发布《国务院办公厅关于进一步做好民间投资有关工作的通知》,指出“各省(区、市)人民政府、各有关部门要对照国家政策要求,坚持一视同仁,抓紧建立市场准入负面清单制度,进一步放开民用机场、基础电信运营、油气勘探开发等领域准入,在基础设施和公用事业等重点领域去除各类显性或隐性门槛,在医疗、养老、教育等民生领域出台有效举措,促进公平竞争”,让社会资本项目选择将更有空间和余地。

  以医疗行业为例,2014年11月,国务院颁布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》,鼓励公立医院资源丰富地区符合条件的医疗事业单位改制,为社会资本进入创造条件,鼓励社会资本参与公立医院改革。

  2015年3月,国务院印发《全国医疗卫生服务体系规划纲要(2015-2020年)》,首次明确提出,在县级医院的层面上,原则上只设立1个县办综合性医院和1个中医类医院,鼓励公立医院与社会力量以合资合作的方式共同举办新的非营利性医疗机构。

  2016年3月,国务院批转发改委发布的《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》就公共服务领域的医疗服务的定价问题提出了市场化的解决方案:积极稳妥推进医疗服务价格改革,逐步建立分类管理、动态调整、多方参与的价格形成机制——市场化的定价模式将更有助于社会资本以服务品质优化和品牌效应获得超额收益,提升社会资本的参与热情。

  五、信用体系:财政管理即将出台,信用体系逐步构建

  在地方财政压力大增、融资渠道萎缩的背景下,很多地方政府将PPP模式视作一种新的融资工具,大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台,并试图将债务杠杆强加给社会资本。“收益共享、风险共担”理念并未得到正确的阐释,许多地方政府存在信用透支问题,导致社会资本参与PPP有“三怕”顾虑(怕陷阱、怕违约、怕反复),部分地方政府信用缺失成为掣肘社会资本参与PPP项目的重要因素。

  鉴于此,为构建完善的信用体系,大力培养政府契约精神和法治精神,财政部制定《政府和社会资本合作项目财政管理办法》,以规范PPP项目实施过程的财政资金管理。并于2016年7月对外公布征求意见稿,对PPP的投资、国有土地、国有资产与资源、PPP纳入预算支出、以及对地方政府监督都做了详细的规定。要求上级财政部门应当督促下级财政部门严格履行PPP合同;没有及时足额向社会资本支付政府付费或者提供补贴的,按照合同约定依法办理;经法院判决后仍不执行的,由上级财政直接从相关资金中代扣,并支付至项目公司或社会资本。表明以后PPP支出将纳入预算,对不履约的地方政府进行强制扣款,以此规范PPP项目财政管理行为,政府信用体系逐步建立,切实保障PPP项目合同政府履约能力。

  PPP无疑是三季度资本市场上的亮点。一方面,从时间进度来看,大部分项目从2015年上半年开始立项,经过近一年的准备之后,大都已进入落地阶段。另一方面,从5月底的32号文开始,PPP的顶层设计和政策推进明显加快,整个PPP的监管、法律和政策体系越来越清晰,可以预见的是,未来一年仍然是PPP政策频发的蜜月期,本文将系统梳理一下目前正在推进或者即将推出的政策催化剂,这也代表了未来PPP发展的方向。

  六、标杆项目:财政部第三批示范项目公布在即,发改委再现推介项目

  我国的PPP项目由财政部和发改委共同牵头主导,财政部力推的示范项目和发改委主导的推介项目并存,同时发力。

  1、财政部发起PPP示范项目

  在PPP模式推广初期,各方认识不足,为规范推广PPP模式,财政部发起PPP示范项目,保障项目质量,以期形成可复制、可推广的实施范例,发挥引导示范效应,为后续PPP项目操作实施提供指导和参考。

  2014年11月,财政部公布首批PPP示范项目30个,总投资规模1800亿元,多为存量项目,包括市政工程、生态建设和环境保护、水利建设、养老、能源、政府基础设施六个领域,并实行“能进能出”原则,后有4个因不符合而被移除。2015年9月,第二批示范项目公布,在体量上扩张明显,增至206个,投资额为6589亿元,涉及领域也随之扩大,增加至市政工程、交通运输、医疗卫生、教育、生态建设和环境保护、水利建设、文化、能源、养老、片区开发、社会保障、科技、体育、保障性安居工程、旅游、其他16个行业,虽集中于基础设施建设领域,但医疗、教育、文化、养老等多个行业均有涉及,公共服务领域受到关注。截止2016年6月末,财政部示范项目共232个,总投资额8025.4亿元,

  其中第一批示范项目中,执行阶段19个,落地率达76%;第二批示范项目中,执行阶段86个,落地率达45%,总共105个示范项目进入执行阶段,投资额为3,078亿元,落地率为48.4%,而入库项目总体落地率为23.8%,表明示范项目的落地率是入库项目落地率的2倍有余,示范效应凸显。

  所以对于20部委联合评审的第三批示范项目,市场期望较高。第三批示范项目评审工作已于近期结束,结果即将公布。自项目启动申报以来,共有1070个项目申请,投资额高达2.2万亿,预计约500个项目最终入选,较前两批规模倍增,竞争激烈,项目质量势必提高,标杆示范效应明显。

  2、发改委建立PPP项目库

  发改委作为PPP模式的一大主导方,在其门户网站上建立了首个国家部委层面PPP项目库,先后推出两批推介PPP项目,第一批1043个项目,总投资1.97万亿元,第二批公开推介1488个项目,总投资2.26万亿元。截至2016年7月底,发改委推介PPP项目中,已有619个项目签约,总投资10019.1亿元。近日,发改委向社会公开推介传统基础设施PPP项目1233个,总投资约2.14万亿元,涉及能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业和重大市政工程等七个领域,对市场影响力较大。

  七、保险资金:保险资金加速进场,长期资金对接PPP项目

  保险资金与PPP项目匹配度高:一是期限匹配,险资投资期限可长达10-30年,具有其他资金无法比拟的优势,不存在期限错配风险;二是风险匹配,险资风险偏好较低,PPP项目有政府参与,纳入财政预算,有政府信用保障,在经济下行的大环境下,PPP项目相对更为安全。三是收益匹配,险资投资时首先关注资金的安全性,投资回报要求相对适中、稳健,与PPP项目现金流稳定、回报率合理的诉求一致。

  之前由于PPP模式尚处于起步阶段,加之保险资金的投资限制,PPP项目中保险资金并不多见。近两年相关政策逐渐宽松,2015年9月,中国保监会联合发改委共同印发了《关于保险业支持重大工程建设有关事项指导意见》,要求保险资金发挥长期稳定、规模量大的优势,通过投资债券、设立基金等参与国家重大工程建设,拓宽投资空间,创新投资方式,同时发挥保险业对风险的控制能力,为重大工程建设提供专业化风险管理建议,并研究建立巨灾保险基金、发展再保险制度等,加大重大工程建设的保障力度,为保险资金参与重大工程建设提供政策支持。2016年7月,保监会修订发布《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》,拓宽投资空间,在防范风险的前提下,放宽保险资金可投资基础设施项目的行业范围,增加PPP模式等可行投资模式。上述政策的出台为保险资金进入PPP项目提供了支撑。

  在政策制度的支撑下,保险资金加速对接PPP项目,2016年9月2日,呼和浩特市轨道交通1号线一期工程PPP项目正式签约,中国太平保险集团旗下的深圳市太平投资有限公司直接投资,险资入股轨道交通PPP项目第一单成功落地,这是继2016年8月1日正式实施的《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》后,险资首个正式签约项目,成为保险资金参与PPP项目的范例。

  八、PPP基金:中国政企合作基金成立,助力项目落地

  融资难、融资贵、融资渠道不通畅是横在PPP项目面前的“三大难题”,为破解项目融资难题,政府纷纷发起设立PPP引导基金,意图通过引导基金撬动社会资本,扩大财政资金的杠杆效应,促进我国的PPP引导基金高速增长,公开披露的PPP引导基金注册资金总规模已经超过7000亿元,预计将撬动起万亿规模的投资规模。

  PPP引导基金中,中央级1800亿的中国PPP融资支持基金发挥重大效应,2015年5月,国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》提出“中央财政出资设立支持基金”。2016年3月,中国政企合作投资基金股份有限公司成立,包括法人股东9家:中国中信集团有限公司、光大保德信资产管理有限公司、建信(北京)投资基金管理有限责任公司、中国人寿保险(集团)公司、中银资产管理有限公司、农银汇理(上海)资产管理有限公司、交银国际信托有限公司、建信资本管理有限责任公司,工银瑞信投资管理有限公司。非自然投资人2家:全国社会保障基金理事会、中华人民共和国财政部。标志着中国政企合作基金正式投入运行,2016年7月,中国政企合作投资基金有限公司首单落地内蒙古轨道交通项目,投资规模为24亿,主要为股权投资。

  中国政企合作投资基金管理有限责任公司已先后与10个省(自治区、计划单列市)的政府部门和社会资本方洽谈136个重点项目,总投资规模达14741亿元。其中20个项目具有初步投资意向,项目总投资规模2170亿元。基金投资占比约5%-8%,最高占比不超过10%,公司预计将会参与2万亿元以上的PPP项目,提高优质PPP项目融资的可获得性。

  九、资产证券化:PPP资产证券化试水,模式创新期待突破

  研究发现,我国目前PPP项目的融资大多依赖银行信贷,基金、信托、保险等其他金融工具的运用并不多见。同时在银行不良贷款余额、不良贷款率大幅上升的背景下,银行对PPP项目的审核标准、担保要求和放贷流程与传统放贷无异,较为严格。考虑到PPP项目的权属不清、增信不足等问题,银行在参与时较为审慎,难以满足PPP项目的融资需求,亟待创新。

  随着资产证券化产品上市从审核制改为注册制,加上可实现“非标转标”,在“资产配置荒”的背景下迅速兴起,为PPP项目资金融通提供了新渠道。同时,2016年5月,证监会发布《资产证券化监管问答(一)》,PPP项目资产证券化的要求得以明确:原则上需为纳入财政部PPP示范项目名单、发改委PPP推介项目库或全国PPP信息综合平台的入库项目。要求PPP项目现金流来源有明确依据,并且涉及的政府支出或补贴应纳入年度预算、中期财政规划。

  未来PPP项目资产证券化空间巨大,大致有以下两个方向:1.对于能产生稳定现金流的PPP项目,可先行先试,通过对PPP项目进行证券化为项目融资,破解项目融资难题;2.将PPP项目投资产生的收益或稳定的现金流,借助资产证券化,转化为可上市交易的标准化产品,增强资本的流动性,便于交易流通和退出。

  通过资产证券化,PPP项目的融资难题得以破解,交易退出机制更为完善,既保障了社会资本投资的收益水平,提高了投资的安全性,又增强了资本的流动性,提供了良好的退出思路,对社会资本的吸引力大幅提高,因此,资产证券化可成为推动PPP模式发展的重要引擎。

  十、退出机制:探索PPP项目交易机制,退出难题有望突破

  当前,现有的PPP政策体系相对重准入保障、轻退出安排,对社会资本方退出机制的安排,偏重于非正常情形下的临时接管,对正常情形下社会资本方的退出方面,规范和细化较少,PPP退出机制不够完善成为制约社会资本参与的重要因素。

  基于此,在中国第二届PPP融资论坛上,上海联合交易所总裁钱璡发表《创新驱动,打造交易平台,共同完善PPP生态圈》的主题演讲,提出上海联合产权交易所计划在原有经验的基础上,立足上海,面向全国及国际,在财政部PPP中心的指导下,搭建PPP项目交易流转平台。借此平台为PPP项目落地实施一站式服务,包括交易信息公布、寻找社会资本、融资配套服务以及社会资本流转等,配合政府相关部门的管理职能,在政府和市场之间形成纽带与对接。同时联合融资租赁、供应链金融、跨境并购等,以期产生协同效应,促进PPP交易市场的活跃度,为社会资本流转和退出提供合规而高效的渠道。

  PPP项目交易流转平台的建立,为社会资本提供了进入、交易流转和退出的通道,可保持社会资本参与PPP项目的动力和活力,有利于PPP项目全生命周期的充实和完善,对PPP模式的健康发展具有重要的战略意义。

责任编辑:孙钰展
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