国际货币基金组织主管:中国全面二孩短期效果有限

“根据最近公布的联合国预测,到本世纪末,世界上约2/3的国家会出现人口萎缩(包括近 70%的较发达国家和 65%左右的欠发达国家),且老龄人口占比将大幅攀升,这将使得各国财政承受巨大压力。” IMF财政部门主管加斯帕(Vitor Gaspar)告诉记者。

  10月29日,党的十八届五中全会决定落实中国“全面二孩”政策,积极开展应对人口老龄化行动。巧合的是,国际货币基金组织(IMF)在10 月 27 日发布了《人口缩减,财政挑战增加》报告,并于30日在北京举行发布会期间接受了《第一财经日报》的独家专访。为何IMF也在相似的节点对人口问题投来关注?

  “根据最近公布的联合国预测,到本世纪末,世界上约2/3的国家会出现人口萎缩(包括近 70%的较发达国家和 65%左右的欠发达国家),且老龄人口占比将大幅攀升,这将使得各国财政承受巨大压力。” IMF财政部门主管加斯帕(Vitor Gaspar)告诉《第一财经日报》记者,到2100年,全世界65 岁以上人口的比例将从当前的12% 增加到38%,如果目前的政策保持不变,与年龄有关计划(养老和医疗)支出的增加将是惊人的,如在较发达国家,到本世纪末,支出将达到 GDP 的 25%(当前约15%);在欠发达国家,支出将达到 GDP 的 16%(当前约5%)。

  之所以IMF特别出此报告,也正是因为人口变化所导致的财政后果可能相当可怕。“这样的支出增长可能会导致公共债务不可持续,需要大幅削减其他支出,或不得不大幅增加税收,而这会抑制经济增长,” 加斯帕告诉记者,即使中国实行“全面二孩”政策,根据其他国家经验,短期内的效果将较为有限,还需要继续推进如户籍改革、养老金改革等配套政策,强化其对经济的正面作用。

  全球人口萎缩将导致财政支出大幅增加

  在生育率下降和医疗水平改善的情况下,人口老龄化似乎并不足为奇。但是,IMF指出,许多国家正在经历比这更严重的问题——人口实际上在萎缩,这预示着严峻的财政挑战。

  IMF报告指出,人口学家往往低估了生育率和死亡率的下降,而生育率下降将增加与年龄相关的支出,到本世纪末,较发达国家将因此而额外增加 GDP 的 8 个百分点,欠发达国家则将增加 4.5 个百分点。

  此前,麦格理(Macquarie)某投资主管在接受本报专访时也就该问题算了一笔帐。例如,一个40岁的美国人年均缴税21000美元,相对政府的财政支出为4000美元;而一个70岁的美国人年均缴税11000美元,而政府开支则高达26000美元。根据麦格理测算,对于政府财政平衡最有利的时段是2005-2010年,然而这一有利趋势已经见顶,在未来几年中,财政压力或将加剧。对美国而言,收支状况恶化将导致未来五年中年均预算下降265亿美元。据测算,上世纪90年代以来,人口红利年均使政府预算增加170亿美元。

  此外,日本人口问题可谓是全球最为著名和严峻的。加斯帕告诉记者:“就日本而言,预计到2050年,老年人和年轻人的比例(65 岁及以上的人口占15至 64 岁人口的百分比)将超过60%。当前其养老金开支占GDP的百分比仍未定在11%,但预计截至2100年,日本的公共医疗开支占比将升至16%,大幅超过发达国家平均水平。”

  中国“全面二孩”仍需配套改革

  就中国而言,IMF所提及的人口趋势也在近几年受到重视,“全面二孩”的落实也是一大写照。

  加斯帕也告诉记者:“放松独生子女政策将会是中国迈向解决长期人口挑战的重要一步,并有助于保证公共福利和养老金的可持续性。”

  但他也指出,“就短期而言,该政策对(中国)经济影响有限,因为人口变化从本质而言便发展缓慢。此外,根据可得证据,公共政策影响出生率的能力有限,出生率的解决方案在多数国家几乎等同于无解。例如在上世纪70年代和80年代,德国推出了鼓励生育的政策,但效果维持时间较短。”

  其实德国联邦统计局局长罗德里希·埃格勒在2011年就表示,2010年德国未成年人占总人口的比例为16.5%,德国已成为最缺少儿童的欧洲国家之一。尽管德国政府陆续出台儿童补贴等一系列鼓励生育政策,但30多年来,德国人口出生率一直处于低位。现在的德国家庭中,1/4的儿童为独生子女。

  加斯帕建议,除了二胎政策的放开,中国还需要继续推进其他结构性改革,如户籍改革,这将助力二胎新政,并强化其对经济的正面作用。

  东方证券首席经济学家邵宇此前也指出,从新人口红利方面看,户籍制度改革可以明显缓解劳动力紧张问题,因为改革将从非农劳动倾向、平均工作时间以及工作效率提升几个方面拉长人口红利。这会使得仅仅考虑计算适龄劳动力绝对数量的所谓“刘易斯拐点”在中国成为一个伪命题。

  此外,配套措施还有更深层的含义。据《金融时报》,泰弗农(Thévenon)的研究显示,对提升生育率功劳最大的因素明显是对托儿所进行补贴。优质又便宜的托儿所让女性更容易兼顾工作和养育孩子。这样的托儿所似乎是法国和瑞典生育率较高的主要原因,尽管来自生育率更高国家的众多移民也有所帮助。

  各国政策需多管齐下

  针对全球人口趋势变化所带来的财政压力,IMF在报告中也给出了长期建议。

  报告指出,应该从现在开始逐步推进福利改革。“例如,如果人均医疗费用增长与人均 GDP 的增幅相符,我们估计,到 2100 年,这将使较发达国家的公共医疗支出减少 GDP 的 4.5 个百分点,欠发达国家则减少 3个百分点。各国可通过多种方式做到这一点: 通过增加保险公司和服务供应商之间的竞争、改进供应商支付系统以控制成本、更加重视初级和预防医疗保健,并更有效地利用医疗信息技术。”

  另一项重要改革是提高退休年龄。IMF指出,将退休年龄延长 5 年可能会帮助较发达国家和欠发达国家的养老金支出节省约GDP的2个百分点。

  报告也指出,除了提高除养老金和医疗外的公共支出计划的效率,更好的税收制度和更有效的公共支出也至关重要。这可能包括扩大增值税的税基、加强对跨国公司的征税、更多地利用能源税收以使能源价格回归正常、考虑能源利用的环境成本和其他成本、更好地利用经常性财产税的机会,并加强依法纳税;在支出方面,各国可通过减少能源补贴、改进公共投资管理并合理化公共部门工资支出(包括教育部门),从而提高效率。

责任编辑:杨玉平
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